Dopo l’ascesa alla presidenza delle Filippine di Rodrigo Duterte, c’erano molte speranze sulle sue possibilità di portare la pace a Mindanao. Il cuore di Duterte è molto chiaramente al posto giusto sul processo di pace. Sa che la nazione Moro è stata nel passato marginalizzata tantissimo dalla elite di Manila. Ma le buone intenzioni non sono sufficienti e così la pace è ancora nel limbo. Le sue tendenze autoritarie e le stizze improvvise e irrazionali, al cuore del suo processo di legislatore, non predicono particolarmente bene.
Per poterlo comprendere, si deve vedere il processo di pace a Mindanao come due processi separati, che vanno in parallelo e spesso in contrasto, tra due gruppi che reclamano uno stesso territorio. Nel 1996 il presidente di allora Ramos firmò un accordo di pace col MNLF che aprì la strada alla presidenza della ARMM, Regione Autonoma Mindanao musulmana, di Nur Misuari del MNLF.
Ci furono quattro problemi. Prima cosa ARMM non era così grande, come MNLF sperava, perché gran parte dei territori non votarono per entrare entrare col plebiscito. Seconda cosa, Misuari si dimostrò un amministratore totalmente corrotto e incompetente. Terza cosa ARMM non aveva reale autonomia fiscale o politica. Infine tantissimi combattenti del MNLF non accettarono il processo di pace andandosene nel rivale MILF che divenne una forza militante più grande ed efficace. Nel 1999 il MILF controllava vasti pezzi d territorio.
Nel 1999 il presidente Estrada lanciò un’offensiva contro il MILF e catturò la capitale del loro stato costringendo il MILF a riorganizzarsi in comandi di base alquanto autonomi. Nel 2001 la Arroyo applicò un cessate il fuoco unilaterale iniziando negoziati segreti col MILF. Nel 2003 poco prima dei negoziati di pace le forze armate filippine lanciarono un’offensiva che prese campi fondamentali del MILF, aprendo l’autostrada tra Cotabato e Davao; i legami di comunicazione interruppero la presa del MILF sulla popolazione civile. Nel 2007 i negoziatori per il MILF e il governo Arroyo conclusero un Memorandum di Accordo per i Domini Ancestrali, MOAAD, che avrebbe allargato i territori del ARMM.
La debolezza di questi accordi era che nessuno aveva realmente immaginato come riconciliarli con l’accordo del 1996 col MNLF che si era sciolto in varie fazioni distinte e contrapposte. Misuari era agli arresti domiciliari per la sua insurrezione del 2001 per protesta conto il fallimento del governo di applicare l’accordo del 1996. Un’altra fazione ebbe un approccio di attesa verso il processo di pace del MILF. Ma gran parte di chi è a Sulu e Tawi Tawi, fedeli a Misuari, richiedevano un Colloquio Tripartito da tenersi secondo l’organizzazione della cooperazione islamica. In sostanza volevano che l’OIC tenesse il governo filippino sul fuoco per la scarsa implementazione dell’accordo del 1996. Il governo filippino era fermo e chiedeva di attendere cosa usciva fuori dai colloqui col MILF ferendo l’orgoglio del MNLF e accrescendo il senso sciovinista dell’etnia Tausug.
Il governo Arroyo e le forze armate rigettarono l’accordo MOA AD. I duri del MILF si scatenarono militarmente attaccando i villaggi cristiani, iniziativa che non si poteva sostenere oltre un mese; il processo di pace protratto aveva indebolito la capacità militare del MILF. A metà 2008 la corte suprema rigettò il MOAAD come anticostituzionale. Il processo di pace era morto.
Vari comandanti sotto la guida di Umbra Kato, si separarono fondando il BIFF. Sebbene il BIFF avesse campi differenti, a causa dei legami di sangue, vivevano insieme agli ex compagni del MILF. Il BIFF rigettava il processo di pace e occasionalmente compievano atti terroristici. Il MILF riuscì a fermare molti altri comandanti sebbene talvolta avesse vari scontri con i militari. Ma il comando del MILF era ancora impegnato per un accordo negoziato.
Il processo di pace riprese nel 2011 con un incontro segreto a Tokyo tra il presidente Aquino e quello del MILF Murad. Nell’ottobre 2012 le due parti firmarono il FAB, l’accordo quadro per la Bangsamoro, che includeva un arco temporale per il disarmo, un governo rappresentativo per la Bangsamoro, dava risorse, demarcava territori da includersi nella Bangsamoro e descriveva il processo verso la completa applicazione dell’accordo di pace.
Nel marzo del 2014 le parti firmarono l’accordo di pace del CAB. La commissione di transizione della Bangsamoro di 15 persone doveva stilare la bozza di legge fondamentale della Bangsamoro, fatta nell’aprile 2014, che però fu rigettata da Aquino. La BBL fu riscritta per il 70% al palazzo presidenziale al fine di poter sostenere l’indagine di costituzionalità. A metà 2014 il processo stava per crollare e l’impasse fu superato grazie alle concessioni importanti del MILF. Poi la bozza fu sottoposta all’approvazione del congresso nel settembre 2014 con sostegno di tutte le parti.
Il processo della BBL aveva un tempo stretto per essere applicata. Doveva essere approvata per il primo trimestre 2015, perché si nominasse un governo ad interim, si facessero le elezioni e un plebiscito per l’inclusione dei territori nella Bangsamoro. Il tutto doveva terminare per maggio 2016 per sostituire la ARMM che non poteva essere semplicemente sciolta.
Sebbene il processo fosse un accordo bilaterale col MILF, le parti avevano sempre un occhio al MNLF: l’ostacolo maggiore alla pace poteva giungere dalle rivalità interne all’insorgenza. Il processo della Bangsamoro fu un processo molto creativo che cercò l’inclusione dei Tausug. Stabilendo una forma parlamentare di governo con circoscrizioni regionali, il MNLF avrebbe avuto un grande spazio.
Benché il MILF domini a Maguindanao e Maranao, non ha organizzazione a Sulu, Tawi Tawi o Zamboanga. Bangsamoro avrebbe dato una partecipazione importante per il MNLF. Tuttavia lo sciovinismo Tausug e la paura che il MILF, che aveva istituito un partito politico legale, sarebbe riuscito ad avere la meglio portarono alla continuata opposizione della fazione di Misuari.
Nel mezzo delle delibere del Congresso, le forze speciali del SAF della polizia filippina lanciarono l’operazione andata a male contro il terrorismo nei territori controllati del MILF a Mamasapano, senza alcuna considerazione per il cessate il fuoco esistente e per i meccanismi di controllo del crimine e del terrorismo. 44 poliziotti del SAF perirono in uno scontro di un giorno contro le truppe del MILF e BIFF. Un’operazione tattica con conseguenze strategiche.
Il processo di pace si fermò subito, mentre il parlamento, la polizia, forze armate, commissione di diritti umani e MILF tennero tutti audizioni con loro rapporti. Un video uscito fuori dei fatti di Mamasapano che mostravano membri del MILF o BIFF che passavano per le armi i poliziotti del SAF fece esacerbare la situazione.
Le audizioni per Mamasapano divennero ancora più politicizzate all’inizio di un anno di elezioni con tanti senatori importanti che usarono l’incidente per sostenere la loro corsa presidenziale. Nessuno si eresse ad amico dei Moro o del processo di pace. L’opposto: i candidati si ponevano tutti come nazionalisti duri e difensori della sovranità dello stato.
In breve tutte le commissioni trovarono il MILF colpevole per l’incidente di Mamasapano, definito un massacro. Gran parte dei politici iniziarono a chiedere il disarmo immediato del MILF come precondizione per la ripresa dei colloqui.
Persino quando ripresero le audizioni parlamentari, la BBL non fu mai votata, perché non si raggiungeva mai il quorum. Il senatore Bongbong Marcos propose la sua legge alternativa che dava al MILF anche meno degli accordi del 1996 con il MNLF. Era un non inizio.
Eppure il MILF continuò pubblicamente ad affermare il proprio impegno per la pace e a restare legato al CAB. Ma nessuno sembrava volerli prendere sul serio nel governo o nel parlamento.
Duterte fu il solo candidato presidenziale a parlare delle sofferenze della gente Moro e fu uno dei du candidati a visitare i campi del MILF dove promesse il sostegno. La sua vittoria fu salutata con ottimismo dal MILF e Murad lo definì Un vero figlio di Mindanao.
Ma l’ottimismo si è dissolto presto. Il cerchio di consiglieri di Duterte, cristiani di Mindanao e oppositori acerrimi del processo di pace del MILF, ha allarmato il MILF. La scelta di Duterte del consigliere presidenziale per il processo di pace OPAPP, è caduta su Jes Dureza, già incaricato sotto il governo Arroyo, di cui diffida molto il MILF.
Più importante ancora è la politica di Duterte. Il suo gruppo immediatamente mise in allarme il MILF, quando disse che non c’era bisogno più di una BBL, perché obiettivo del presidente era un sistema federale di governo con emendamento della costituzione. Il MILF furente lo definì un non inizio. Il federalismo non avrebbe affrontato tante questioni chiave nella BBL compresa la giustizia transizionale e il riconoscimento dei domini ancestrali dei Moro. Il MILF domandò che si implementasse la BBL prima di ogni federalismo, avvisando che se non ci fosse stata la BBL non ci sarebbe stato il disarmo.
L’amministrazione Duterte ha fatto immediato un passo indietro, ma il loro impegno al passaggio della BBL resta da vedere. Farlo richiederebbe tanto capitale politico di cui Duterte ha bisogno per emendare la costituzione.
Ci sono grave preoccupazioni sul fatto che Duterte comprenda davvero la complessità di un processo di pace. A luglio insisteva sul fatto che che potevano esserci percorsi paralleli, più che un processo unico. Ad agosto affermò che potrebbe “dare la BBL al MILF” e “dare Sulu a Misuari”.
Il 13 agosto di due gruppi di pace si incontrarono a Kuala Lumpur. A settembre i gruppi di pace si incontrarono per discutere nello specifico come far approvare la legge al congresso.
Nel frattempo, la fazione del MNLF di Misuari ha dichiarato il sostegno per il federalismo come soluzione. Dall’inizio Duterte si è sforzato di legarsi a Misuari, un vecchio amico. Chiarì immediatamente che il mandato di arresto contro Misuari per la rivolta del 2013, che vide la morte di 200 persone a Zamboanga, non sarebbe stato applicato. Il 2 novembre una corte ha sospeso il mandato di arresto e Misuari è volato a Manila dove ha incontrato il presidente al palazzo presidenziale. Misuari ha sostenuto il processo di pace in linea di principio, specificamente il federalismo e la guerra alla droga di Duterte che ha lasciato migliaia di persone uccise senza un qualche processo.
Il coinvolgimento di Misuari si giustifica con bisogno di inclusività, argomento preferito che il suo compagno Bongbong Marcos usò in senato per deragliare la BBL.
Con un ordine esecutivo del 7 novembre la BTC fu espansa a 21 persone, 11 del MILF e 10 del Governo. Nella parte del governo ci sono tre seggi per la fazione del MNLF di Muslimin Sema. Misuari ha rifiutato di partecipare al BTC perché “organismo del MILF”. Misuari ha reiterato la volontà di parlare al governo ma non al MILF perché “Sono tutti traditori; ecco perché non li accetto”.
Al momento, questa è la posizione di Duterte sul processo di pace. Ha creato un secondo gruppo di pace per rinegoziare la legge RA9054 per accrescere l’autonomia sotto ARMM con Nur Misuari. Nel frattempo i pannelli governo MILF con la BTC allargata stenderà una nuova BBL che istituirà la nuova Bangsamoro, una nuova entità che sostituirà la ARMM.
I due percorsi paralleli della pace sono totalmente in contrasto. Includere Misuari e forse sollevare il mandato di arresto temporaneamente è forse un grande errore. Dire che MNLF non era parte dei negoziati con l’amministrazione Aquino col MILF è un nonsenso. La fazione di Mus Semma era coinvolta moltissimo e teneva frequente consultazioni col MILF che sono culminate in un patto di unità. La fazione di Misuaru ebbe l’opportunità di essere coinvolta, ma non lo fece per orgoglio, pregiudizio e sciovinismo tausug. La riconciliazione non accadrà a breve.
Il narcisismo di Misuaru e le delusioni di grandeur non devono essere prese alla leggera. Quando non ha avuto quello che chiedeva ha lanciato operazioni militari sbilenche. E’ uno sciovinista tausug, e non riesce ad accettare che il MILF è una forza maggiore che è destinata a trattare un negoziato migliore per i Moro. Egli odia Mus Semma che lo cacciò nel 2001, descrivendolo nel 2007 come “traditore da impiccare”. Le sue affermazioni, secondo cui le ondate di sequestri di Abu Sayaff siano lavoro del governo malese, non otterranno il sostegno del governo a Kuala Lumpur che ha facilitato il processo.
La BTC allargata dovrà riscrivere la BBL, cosa che sarà molto brutta. Il governo dirà forse che quello sottoposto al congresso nel 2014 non sarà approvato dal congresso nel 2016-17. Domanderanno altre concessioni dal MILF. Difficile prevedere come il MILF possa accettare una BBL ancora più annacquata. Hanno già fatto grandi concessioni a metà 2014. Domanderà il governo una resa totale delle armi come precondizione per l’approvazione piuttosto che un disarmo in più fasi? Cosa succede se il congresso rifiutasse le garanzie previste per la Bangsamoro?
E non sarà un processo veloce. L’obiettivo della BTC è di fare approvare una BBL e implementarla per le elezioni del 2019. C’è tutto il tempo lungo perché le cose vadano a male.
La cosa più importante è che Murad mantenga il comando e controllo delle sue forze. Mentre la dirigenza ha ripetutamente detto dell’impegno continuato nel processo di pace e di essere legato al CAB, restano i dubbi che Murad possa mantenere il comando ed il controllo. La sua sfida maggiore è gestire le attese infrante e le speranze di un dividendo di pace.
Senza un processo di pace non c’è grande sviluppo di progetti “armi ai contadini”, né fondi per altri progetti, né c’è alcun obbligo morale del MILF al disarmo. A metà novembre il comando del MILF si appellò ai vari comandanti affinché ponessero fine alle guerre intestine tra loro che, però, pare che continuino.
Il processo di pace fermo col MILF ha luogo in un contesto di una situazione in rapido deterioramento nelle Filippine Meridionali. Vari gruppi di Bandiere Nere hanno proclamato l’alleanza all’ISIS come Ansarul Khilafah Philippines (AKP), Darul Islam Sabah, Ansar al-Shariah, Ma’rakah al-Ansar, e al-Harakatul al-Islamiyyah. Ci sono anche cellule diverse di Abu Sayaff da Zamboanga a Basilan, Sulu e Tawi Tawi.
Sono piccoli gruppi, cellule, ed individualmente non sono minacce serie. La buona notizia è che la temuta designazione di una provincia dell’ISIS nelle Filippine meridionali non si è materializzata. Ma ci sono tre preoccupazioni: la prima è il tentativo dell’ISIS di far aggregare queste cellule con un comando unificato. ISIS dichiarò Isnilon Hapilon di Abu Sayaff Sheikh Mujahid Abu Abdullah al-Filipini. Questa è la prima volta che altri militanti della regione abbiano accettato il comando di un filippino.
La seconda è che, mentre ci sono cellule ISIS in Malesia ed Indonesia, con la sconfitta del MIT in Indonesia, nessuno controlla territori; lo fanno solo gruppi nelle Filippine meridionali, cosa che dà loro influenza. Quell’area di base nascosta per addestrare e raggrupparsi è essenziale. L’attacco a Giacarta dell’ISIS a gennaio dimostrò,di quanto addestramento e professionalità le cellule dell’ISIS hanno bisogno.
Terza cosa, gran parte dei gruppi operano dentro i territori di controllo del MILF o di suo possibile controllo, ma finché c’è un processo di pace duraturo, non hanno incentivo ad essere responsabili e a pattugliare il proprio territorio. Proprio l’opposto. Strategicamente ha senso mantenere i legami a questi gruppi come una forza in più se il processo di pace dovesse collassare. L’intervista senza precedenti di Abdullah Macapagar alla French TV, in cui diceva chiaramente che vari gruppi delle Bandiere Nere operavano nei suoi territori, ha mandato un messaggio chiaro al governo e alla dirigenza del MILF. Questa presenza dà qualche leva al MILF al tavolo del negoziato ma pone due rischi. Il primo è che dà spazio agli oppositori della BBL nel parlamento; il secondo è che dare spazio e tempo a questi gruppi delle Bandiere Nere di crescere li rende più difficili da cancellare.
La cosa triste è che alla fine degli anni scorsi i governi regionali vedevano Mindanao come una minaccia alla sicurezza filippina e della regione. La percezione cambiò sotto Aquino, quando pace e stabilità si radicarono con il successo del processo di pace del MILF che divenne un partecipante responsabile. Oggi non è più vero. I governi della regione vedono alle Filippine meridionali come una fonte di instabilità regionale. Si deve solo guardare alle risposte indonesiane e malesi, come la richiesta di inseguimento serrato, ai tanti rapimenti in mare da parte di Abu Sayaff che hanno messo in pericolo il commercio regionale.
La situazione di devoluzione della sicurezza nel meridione filippino è segnata dalle capacità stagnanti della polizia e delle orze armate filippine che non sono all’altezza delle sfide crescenti. La richiesta di Duterte di porre fine alle forze speciali USA a Zamboanga o alle esercitazioni militari, sebbene non portate avanti, non sono di aiuto. I 4700 omicidi extragiudiziali sotto la guerra alla droga di Duterte hanno già spinto il congresso a fermare la vendita dei nuovi fucili alla polizia e a tagliare i programmi di addestramento. Il contingente americano è di appena un centinaio di persone con funzione di intelligence, con una capacità di addestramento di molto inferiore al passato. E ancora più importante c’è meno scrutinio.
Le forze armate filippine, AFP, hanno però tanti altri problemi strutturali come il rapido cambio della dirigenza che dura anche meno di un anno. Le AFP ha rotto costantemente le unità addestrate dagli USA. Sotto Duterte e in nome della guerra alla droga, c’è più impunità per la sicurezza di sempre dai tempi di Marcos. C’è impunità totale che è quello che ha esattamente esacerbato l’insorgenza del passato. Infine l’AFP è piena di corruzione endemica.
Sono stati pagati ad Abu Sayaff 7.3 milioni di dollari negli scorsi 16 mesi per liberare gli ostaggi. Mentre così si è permesso ad Abu Sayaff di reclutare e riarmarsi, quel denaro non è solo il loro. E’ condiviso con la comunità, forze di sicurezza comprese, che continuano a fare profitti dall’esistenza di Abu Sayaff, e non hanno incentivi a trattare una minaccia piccola e localizzata, una banda di ladri senza ideologia o che non danno servizi sociali.
La pace è un imperativo per le Filippine e la sicurezza regionale, ma al momento l’approccio da commenti affrettati di Duterte impallidisce a paragone con la strategia di negoziato olistica dell’amministrazione Aquino. E la mossa di includere il suo vecchio amico Misuari ha tutta l’apparenza di un progetto di chi è pronto a minare il processo di pace del MILF. E vista la vicinanza di Duterte al Clan Marcos e al suo compagno di elezioni Bongbong, questo potrebbe essere esattamente quello che sta accadendo, nonostante tutte le dichiarazioni di impegno per la pace.
Zachary Abuza, The Diplomat.