Costruire sui punti su cui c’è il consenso è forse la migliore descrizione del processo che ha portato al documento che ora chiamiamo “Accordo Quadro sul Bangsmoro” (FAB). Firmato il 15 ottobre dal Governo Filippino e dal MILF sottolinea la strada che si percorrerà per la creazione del governo autonomo Bangsamoro.
Da un punto di vista visivo era un movimento dai caratteri normali al grassetto. Non appena i due gruppi di mediazione si sono detti d’accordo sulla sostanza e sul linguaggio, il membro della segreteria che gestiva il portatile ha selezionato il testo e lo ha messo in grassetto sul menu. La persona era o Mhhajirin Lanang del MILF oppure Iona Jalijali del Governo.
Quando il sole malese cominciava a calare quel sabato del 6 ottobre solo le sezioni della “normalizzazione” e “condivisione dei poteri” erano rimaste in testo normale e grassetto. La consultazione delle bozze di quelle parti scomode andava avanti per tutta la giornata. C’era molto andirivieni nell’immensa sala dell’Hotel dove avvenivano i colloqui. Presto fu solo una questione di trovare una formulazione accettabile. Doveva essere un ‘in’ oppure un ‘di’ oppure un ‘per’? Ci domandammo se era proprio il caso che una parola sola poteva rompere l’intero accordo. Non lo fu. Dobbiamo restare un altro giorno? Non ce n’è bisogno.
Quando ci radunammo per la seduta plenaria alla sera, i testi furono messi sul tavolo e convertiti in grassetto e a seguire ci furono i discorsi di chiusura del facilitatore malese, Tengku Dato’ Ab Ghafar Tengku Mohamed, e dei due presidenti dei gruppi di lavoro, Mohager Iqbal per il MILF e Marvic Leonen per il governo filippino.
La gente si alzò e applaudì, tutti meravigliati che era stato completato il documento.
Molto prima nel febbraio 2011 il MILF consegnò al gruppo del governo la sua Bozza complessiva d’accordo di 40 pagine. Il gruppo del governo lo accettò come un riferimento e non necessariamente come il documento sul tavolo del negoziato. A sua volta il Governo Filippino consegnò una proposta più breve “3 per uno” in agosto 2011. Dopo che Iqbal definì la differenza tra i due documenti come quella che esiste tra “terra e cieli” ne seguì una fase di stallo.
Lo stallo fu scardinato quando le due parti si mossero verso una strategia di negoziazione di costruzione del consenso. Per prima lavorammo ad identificare e lavorare su un testo di punti condivisi. Tutti i punti contenziosi vennero messi da parte.
“Mettiamolo da parte” oppure “Dormiamoci sopra per ora” era il mantra quando nessuno voleva concedere specialmente dopo aver emesso discorsi esplosivi o altamente emotivi. In tanti momenti caldi il facilitatore Ghafar senza cerimonie tagliava corto lo scontro dichiarando un break. Erano permesse anche sessioni informali o esecutive, chiamate 2+2 oppure 3+1, dove solo due o tre membri più il segretario discutevano a porte chiuse per identificare il minimo di contenzioso e spiegare la propria posizione più chiaramente. Alla fine quando erano le formulazioni ad essere scambiate le sessioni informali erano ridotte ai soli presidenti. In tutte le sessioni era presente il facilitatore.
Il primo risultato di questo approccio combinato fu il documento dei Dieci punti di Principio dell’Aprile 2012. Il primo punto riconosceva un valore fondamentale per il MILF. Semplicemente affermava che le “parti riconoscono l’identità Bangsamoro e le problematiche legittime e le richieste del popolo Bangsamoro.” Il resto affermava che non si poteva accettare lo status quo e che l due parti lavoravano alla creazione di una nuova entità politica (NPE) a carattere ministeriale per rimpiazzare l’ARMM nella Mindanao Musulmana. Ci sarebbe stata un processo di transizione chhe includeva il monitoraggio di terze parti e condivisione di potere e risorse tra la NPE e il governo centrale che aveva poteri riservati nella difesa, affari esteri e politiche fiscali e monetarie a livello nazionale.
Da notare che il documento non creò ostilità dopo la sua pubblicizzazione. Tranne che per qualche commento in negativo, il pubblico manteneva la sua disponibilità. Inoltre altri eventi nazionali come il processo di messa sotto accusa dell’allora capo della Corte Suprema e crimini importanti catturaono la attenzione generale. Quindi andammo avanti. Alla fine ci si accordò sul processo e sul formato: finire un documento quadro con gli annessi che devono seguire. Che accadde così era una conseguenza della dinamica del negoziato.
Noi demmo loro una bozza d’accordo quadro e loro diedero la loro. Sapendo di quanta importanza avesse per il MILF usare le loro proprie parole, ci dichiarammo d’accordo sul loro. Ad agosto i gruppi tecnici di lavoro per la condivisione dei poteri e la ricchezza furono radunati per lavorare ad i dettagli permettendo così ai due pannelli di concentrarsi sui testi della Transizione, Territori e Normalizzazione.
Per tutto il processo abbiamo usato le metafore. La prima avanzata dal MILF fu “sedile dell’autista”. Avevano voluto sette anni di transizione dove il MILF era al posto di guida. Sette anni sono troppi, dicemmo. La transizione avrebbe attraversato il periodo del prossimo presidente senza garanzia di sostegno completo. Poi dicemmo che bisognava che fossimo più inclusivi. Il MILF saggiamente rispose: questo bus sarà uno grande, ci saranno molti passeggeri. Ci sforzammo di trovare più metafore. Che ne pensate di una barca del drago dove molti remano di concerto?
Prima che prevalesse il bus oppure la barca, ci mettemmo al lavoro sulla roadmap da trovare sul documento finale. La transizione fu accorciata significativamente per varare il governo Bangsamoro prima per il 2016. La commissione di transizione e altri meccanismi saranno inclusivi e coesisteranno con ARMM eletti nel 2013. Il breve periodo tra il plebiscito per la nuova legge e le elezioni del 2016 permetteranno al MILF un periodo di governo per inaugurare la nuova entità politica.
All’assemblea di luglio del MILF a Camp Darapanan a Sultan Kudarat dove tutti noi eravamo Tengku Ghafar escogitò la prossima potente metafora per descrivere il punto dei colloqui. Dichiarò: i due gruppi sono ora sulla stessa pagina presto saranno sullo stesso paragrafo a leggere le stesse righe. Nell’ascoltarlo annuii in accordo ma dentro di me ero preoccupata: dopotutto dovremo leggere tra le linee, a metter i puntini sulle i ed a segnare le t. Infatti ci vollero altri tre mesi per finire l’accordo quadro.
Nel nostro incontro più lungo dal 2 al 7 ottobre Tengku Ghafar sciolinò un’altra allegoria: “Questa è una preparazione al matrimonio. Le due famiglie stanno ancora negoziando la dote.” Quando le cose si irrigidirono il 7 di ottobre “La coppia manca di coraggio” disse il facilitatore.
L’avvocato del MILF, Raissa Jajurie, e membro del gruppo tecnico che si alternava anche a segretaria, si stava sposando il 7 di ottobre. Era la sola donna nel gruppo tutto maschile del MILF. Solo di recente un’altra donna si unì, Jukra Abdulmalik. Raissa, una Tausug, si doveva sposare con un Guiamel Alim, un rappresentante della società civile Bangsamoro . Quando l’incontro si protrasse furono in molti in quella stanza a non poter recarsi al matrimonio. Per coincidenza quando fummo inviati dall’aeroporto al palazzo del presidente il 9 di ottobre per incontrare il presidente Ninoy Aquino, la parola Pnoy (come chiamano i filippini il Presidente Ninoy Aquino) entrò di sotterfugio nella nostra metafora del matrimonio.
Dopo la cerimonia della firma, Pnoy disse soddisfatto: deve essere così che ci si sente dopo essersi sposato, riferendosi all’enorme mole di lavoro per far funzionare il matrimonio dopo l’euforia del giorno del matrimonio stesso.
Cosa è l’Accordo Quadro per Bangsamoro? Come spiegarlo alla gente in termini semplici?
Chiesi ad Antonio Kinoc, membro del MILF per la tribù B’laan come vorrebbe descrivere il FAB. Kinoc disse che era come uno scheletro la cui carne doveva essere ancora forgiata. Senen Bacani del gruppo del governo pensò ad una casa con finestre, tetto e parti fondamentali, ma con gli interni ed annessi ancora da fare. Ci accordammo che proprio l’immagine della casa avesse più senso nelle orecchie della gente.
La cura che entrambi i gruppi del negoziato hanno posto nello stendere le parole nasce dalla comprensione che dopo tutte le retoriche e i discorsi tutto deve essere messo per iscritto. Le stesse parole significano cose differenti per persone differenti. Questo davvero accadde. Per mostrarlo, un collega stimato presso l’Università delle Filippine, Raul Pangalangan scambiò la frase sull’autorità della Bangsamoro “ricevere finanziamenti grossi e sostegno dal Governo Centrale” come il potere di bloccare finanziamenti. Naturalmente si chiese perché avrebbero rifiutato la manna. Persino una frase grammaticamente diritta può esser letta male trasformando un aggettivo in un verbo.
Un’altra parola che fece sorgere preoccupazione è asimmetrica come usata “la relazione del governo centrale con il governo Bangsamoro sarà asimmetrica”. Asimmetria non è un termine legale e nel linguaggio normale connota mancanza di eguaglianza. Nella nostra disciplina delle scienze politiche c’è asimmetria quando una unità territoriale dentro un sistema politico che gode uno status distinto o speciale per qualche peculiarità. D’altro canto asimmetria è quello che caratterizza differenti stati che fanno gli USA. Gli stati godono lo stesso diritto tra loro di fronte al governo centrale. Asimmetrico è un termine applicato con riferimento alle unità costituenti in entrambi gli stati federati ed unitari. Aceh nella unitaria Repubblica di Indonesia è un buon esempio di una provincia con relazione asimmetrica con il governo indonesiano.
Senza andare ancora in fondo, un altro buon esempio è l’autonomia regionale contemplata nell’articolo X della Costituzione Filippina che stabilisce tra l’altro che ci sarà una regione autonoma nella Mindanao musulmana e la Cordillera. Queste regioni autonome sono differenti dai governi locali nelle province, città e municipalità. Quindi sono asimmetriche.
Per questa ragione il Governo Filippino non vedeva seri problemi costituzionali nell’accettare la descrizione. E’ una relazione che ingrandisce lo status id una parte senza diminuire la sovranità del potere centrale sulle parti. In termini concreti il presidente continuerà ad avere poteri di supervisione sulla Bangsamoro e avrà giurisdizione sui maggiori poteri quali la difesa e gli affari esteri tra i tanti.
Verranno molte più domande e molte metafore e cambi seguiranno. Lasciatemi finire con un breve riconoscimento delle donne presenti al tavolo del negoziato.
La suora Mary John Manazan una volta aveva pensato della pittura dell’Ultima Cena con dodici uomini alla sinistra e destra di Gesù. Chiese provocatoria: e allora chi ha cucinato?
Sì c’erano poche bravi donne che sono state parti della fattura dell’accordo. E non si nascondevano nella cucina, ma sedute al tavolo, pianificando il menu, pensando a nuove ricette. Solo le foto erano tagliate sempre per includere solo i capi negoziatori.
Chi erano queste abili e belle donne? Con il gruppo del governo insieme a me c’erano l’assistente del Presidente per gli affari musulmani Yasmin Busranlao. Il nostro capo segretario era Jona Jalijali. Johaira Wahab e Armi Bayot dell’Ufficio della procura generale costituivano l’apparato legale con Amirah Pendatun come assistente ricercatore.
Due dei tre mebri del gruppo tecnico del governo sulla condivisione delle ricchezze erano donne: Lourdes Lin, Trinidad Rodriguez. Il nostro gruppo di sostegno era a maggioranza femminile. Il MILF ha le due donne di cui si è detto sopra, Raissa e Jukra. Emma Leslie era la sola donna nel Gruppo di Contatto internazionale. Di recente l’ambasciata turca era rappresentata da un ambasciatrice. Ed la segreteria del facilitatore malese era guidata da Madame Che Kasna.
Siate certi che sono state le donne nella stanza a scrivere la clausola “la partecipazione politica significativa e la protezione da tutte le forme di violenza” ora ritrovata nell’ Accordo Quadro per Bangsamoro. Lo devono a se stesse e alle loro concittadine della entità in evoluzione chiamata Bangsamoro.